Новите законопроекти за изменение и допълнение на законите за защита на конкуренцията и за защита на потребителите, внесени в Народното събрание, рискуват да поставят България в директен конфликт с Европейската комисия, показва първоначален анализ на Клуб Z.
Използвахме изкуствен интелект, за да съпоставим текстовете внесени от "Прогресивна България" в Народното събрание с европейските правни актове в областите на конкуренцията, защитата на потребителите и на единния пазар и помолихме за коментар уважавания юрист Йонко Грозев, съдия в Европейския съд за правата на човека от 2015 г. до 2024 г.
Установихме, че текстовете позволяват да бъде въведен де факто ценови контрол, задължителна прозрачност на търговски тайни и механизми, които Съдът на ЕС вече е обявявал за несъвместими с вътрешния пазар.
На пръв поглед двата законопроекта изглеждат като опит да се овладеят ценови шокове, да се въведе прозрачност и да се защитят потребителите. Но под повърхността те въвеждат нещо по-радикално: административно определяне на „прекомерни“ и „справедливи“ цени, задължителни регистри за проследяване на веригите за доставки и правомощия на държавата да изисква детайлна информация за разходи, маржове и ценообразуване.
Това е проблем, защото европейското право не допуска държавите да определят или влияят върху цените, освен в строго ограничени случаи. А Съдът на ЕС е последователен: свободното ценообразуване е фундамент на вътрешния пазар.
"Автоматичният анализ е като цяло верен, като според мене е малко по-категоричен, отколкото на този етап може да се каже със сигурност", каза Грозев.
"Законопроектите въвеждат нови правни дефиниции, които трудно ще се съвместят с основните принципи на правото на ЕС. Не ми се струва вероятно, обаче, Европейската комисия да започне процедура за нарушение на базата на самото законодателство. И в двата случая, новите дефиниции дават допълнителни правомощия на независими регулаторни органи, и как те ще подходят при прилагането им ще е от ключово значение", добави той.
Според автоматичния анализ законодателните предложения на "Прогресивна България" влизат в пряко противоречие с разпоредбите на чл. 101–102 Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС), които забраняват картели и злоупотреба с господстващо положение, както и с чл. 34–36 ДФЕС относно свободното движение на стоки, чл. 16 от Хартата за свободата на стопанска инициатива, Регламент 1/2003 за прилагането на правилата за конкуренция, Регламент 1308/2013 в рамките на Общата селскостопанска политики, Директива 2019/633 относно нелоялните търговски практики, както и с установената практика на Съда на ЕС по дела като United Brands, AKKA/LAA, SABAM, C‑400/19, C‑557/23, Super Bock, Deutsche Telekom, TeliaSonera и др., като потенциалните последици за България включват процедура по нарушение, временно спиране на прилагането на закона, финансови санкции, съдебни дела пред Съда на ЕС и отлив на инвеститори.
Запитан как по-точно очаква да реагира Брюксел, Грозев отговори:
"Оспорването най-вероятно ще дойде по преюдициални запитвания на българските съдилища, на базата на действия по прилагане на закона от двете комисии, обжалвани от санкционираните търговски дружества. Но не е напълно изключено и Комисията да се задейства с процедура по нарушение, ако Комисията за защита на потребителите започна масово и агресивно да прилага новото законодателство".
„Прекомерни цени“ – понятие, което ЕС допуска само при злоупотреба с господстващо положение
Законопроектът за изменение и допълнение на закона за защита на конкуренцията въвежда обща забрана за „прекомерно високи цени“ и дори методика на Министерския съвет, която да определя кога една цена е „необоснована“. Това е в пълен разрез с практиката на Съда на ЕС.
В знаковите решения по дела като United Brands, AKKA/LAA и SABAM съдът подчертава, че:
- оценката на „нечестни“ цени е изключение,
- прилага се само при злоупотреба с господстващо положение,
- и изисква сложен икономически анализ, а не административни критерии.
Българският законопроект прави точно обратното – превръща изключението в правило.
„Справедлива цена“ – концепция, която ЕС не признава
Законопроектът за защита на потребителите въвежда публичен показател „справедлива цена“, който държавата ще изчислява и публикува ежедневно. Макар да се твърди, че той е „само информативен“, ефектът е очевиден: държавата създава референтна цена, която влияе на поведението на търговците и потребителите.
В правото на ЕС подобна концепция не съществува. Съдът на ЕС многократно е постановявал, че:
- държавата не може да определя „правилни“ или „справедливи“ цени;
- прекомерната прозрачност може да улесни картелно поведение;
- административните референтни цени нарушават свободната конкуренция.
Решенията C‑400/19 и C‑557/23 (SPAR) са категорични: държавата не може да влияе върху цените чрез задължителни данни, маржове или количествени изисквания.
„Съвместно господстващо положение“ – дефиницията е твърде широка
В законопроектите понятието „съвместно господстващо положение“ е дефинирано твърде широко и в разрез с практиката на Съда на ЕС, който допуска установяване на колективно господство само при наличието на структурни връзки между предприятията или при олигопол с доказана паралелност на поведението и при липса на каквито и да било презумпции, докато българският текст въвежда именно презумпции, разширени критерии и дори възможност за санкции без доказателства за координация, което влиза в пряко противоречие с решенията по Airtours (T‑342/99), Impala (C‑413/06) и Gencor (T‑102/96), които изискват строги, доказуеми и обективни критерии за установяване на колективно господство.
И в трите дела Съдът на ЕС подчертава, че колективно господстващо положение може да бъде установено само при строги и доказуеми икономически условия: в Airtours съдът отменя решението на Комисията, защото тя не е доказала реални предпоставки за колективно господство в олигопол; в Impala Съдът на ЕС приема, че Комисията трябва да извършва задълбочен икономически анализ, но не е длъжна да доказва най-вероятния сценарий с абсолютна сигурност; а в Gencor съдът потвърждава, че концентрация може да бъде забранена, ако води до колективно господство с осезаеми ефекти върху конкуренцията в ЕС, дори когато предприятията оперират извън територията на Съюза.
В този контекст „презумпции“ означава, че законодателят предварително приема наличието на съвместно господство или на определени пазарни ефекти без да изисква доказване на ключови елементи като координация, паралелно поведение или структурни връзки, което на практика обръща доказателствената тежест и задължава предприятията да опровергават предположения, вместо държавата да доказва нарушение; подобен подход е несъвместим със стандартите, установени от Съда на ЕС в Airtours, Impala и Gencor, които изискват конкретни, обективни и икономически обосновани доказателства, а не автоматични предположения за пазарна координация.
Ето и коментара на Грозев по концепцията за "съвместно господстващо положение:
"Както посочва и вашият анализ, съвместно господстващо положение е нова правна конструкция, която повдига проблеми от гледна точка на конкурентното право. Практиката на Съда на ЕС не изисква задължително преки доказателства (доказателства за изрично договаряне), за установяването на картел, като допуска и косвени доказателства, установяване на практики по определяне на цени, които не могат да се обяснят по друг начин освен с договаряне между търговските субекти. Определението на новия закон на съвместно господстващо положение обаче, е доста по-широко от това, и така както е записано, не изисква установяване на картелна договореност, дори и на базата на косвени доказателства. Крайният резултат ще зависи от това как Комисията за защита на конкуренцията ще реши да го прилага. Би могла да се ограничи в рамките на правото на ЕС и да установява конкретно, на базата на косвени доказателства наличието на картел. Ако прилага законопроекта, така както е замислен обаче, ще има конфликт с правото на ЕС".
Регистри, проследимост и задължителни данни – удар по свободното движение на стоки
Законопроектът за изменение и допълнение на закона за защита на конкуренцията предвижда централен регистър за проследяване на веригите за доставки, който ще събира чувствителни данни за цени, количества, логистика и транзакции. Това е мярка с „равностоен ефект“ на количествено ограничение по смисъла на чл. 34 ДФЕС. Той забранява национални мерки, които ограничават или затрудняват свободното движение на стоки в рамките на ЕС, включително количествени ограничения и мерки с равностоен ефект.
Съдът на ЕС вече е отменял подобни режими. В решението C‑557/23 той обяви за несъвместими с правото на ЕС унгарските правила, които задължаваха търговците да поддържат определени количества и да продават на фиксирани цени. Българският регистър е различен по форма, но сходен по ефект: държавата получава инструмент за влияние върху цени и количества.
Чл. 77а от законопроекта за изменение и допълнение на закона за защита на конкуренцията дава на Комисията за защита на конкуренцията правомощието временно да променя ценовата политика и търговските условия на предприятията и да налага мерки до приключване на производството, което представлява недопустима форма на държавна намеса в ценообразуването, забранена от чл. 102 ДФЕС, Регламент 1/2003 и практиката на Съда на ЕС по C‑557/23 и C‑400/19, които ясно изискват държавните органи да не се намесват в свободното пазарно формиране на цени и условия на търговия.
Ежедневно публикуване на цените – рецепта за координация, не за конкуренция
Законопроектът за изменение и допълнение на закона за защита на потребителите задължава големите търговци да публикуват ежедневно цените си в машинно четим формат. Това е класически пример за „прекомерна прозрачност“, която според Съда на ЕС:
- улеснява координация между конкуренти,
- намалява стимулите за ценова конкуренция,
- може да доведе до паралелно поведение.
Решенията на Съда на ЕС по делата T‑Mobile Netherlands, Asnef-Equifax и Groupement des Cartes Bancaires са категорични: прекалената прозрачност убива конкуренцията.
Съдът на ЕС последователно приема, че когато конкурентите получават твърде много информация един за друг, това улеснява съгласуваното поведение и намалява стимулите за независимо ценообразуване: в T‑Mobile Netherlands съдът подчертава, че дори еднократен обмен на чувствителна информация (като бъдещи цени или търговска стратегия) може да намали стратегическата несигурност и да доведе до антиконкурентна паралелност; в Asnef‑Equifax се приема, че обменът на данни е допустим само ако не намалява конкуренцията, като съдът изрично предупреждава, че прозрачността може да улесни координация; а в Groupement des Cartes Bancaires Съдът подчертава, че мерки, които по своята същност улесняват предвидимостта на поведението на конкурентите, могат да представляват ограничение „по предмет“, защото премахват несигурността, която е двигател на конкуренцията.
"Потенциалният конфликт с правото на ЕС по отношение на регулирането на цените в закона за защита на потребителите е по-ясен"- коментира Грозев. "Правото на ЕС позволява такива мерки, но като временни, по повод конкретен проблем и пропорционални по отношение на решаването на конкретния проблем. Така както мерките са разписани в проектозакона, те са общи и общо приложими. Още оттук вече има проблем, който Комисията за защита на потребителите трудно ще реши. Към кой сегмент от пазара да се насочи, и по какви причини? Много трудно ще бъде за комисията да промени общия мандат на законопроекта, в такъв определящ причината за контрола на цените, да посочи времевите рамки и да прецени пропорционалността на ограниченията, каквито са изискванията на правото на ЕС. Потенциалният конфликт с правото на ЕС ще е сериозен, ако Комисията за защита на потребителите започне активно да го прилага".
Какво следва?
Ако двата законопроекта бъдат приети в сегашния си вид, последствията за България могат да бъдат сериозни: Европейската комисия да открие процедура по нарушение по чл. 258 ДФЕС - за неизпълнение на задълженията по правото на ЕС. Може да поиска временно спиране на закона. България рискува финансови санкции. Бизнесът може да атакува текстовете пред националните съдилища. Страната може да се превърне в "регулаторен остров", отблъскващ инвеститори. Вътрешният пазар на ЕС да бъде нарушен, а потребителите – парадоксално – може да пострадат от по-малко конкуренция и по-високи цени.
И двата законопроекта са мотивирани от реални обществени тревоги. Но решенията, които предлагат, са в разрез с европейската правна рамка, която България доброволно е приела. ЕС не забранява държавната намеса. Но тя трябва да бъде: пропорционална, временна, икономически обоснована, съвместима с вътрешния пазар. Тук виждаме обратното: широки, постоянни, административни механизми, които засягат самата сърцевина на свободното ценообразуване.
